土地储备制度是我国政府自然资源主管部门通过依法取得土地，组织前期开发、存储以备供应，实现稳定土地市场、促进土地资源合理利用的经济调控手段。其中，储备土地的取得是整个土地储备制度的基础和前提，通过收回、购买、征收等方式取得的土地，是前期开发整理的对象和储备土地供应的基础。故本文特针对我国现行储备土地的取得方式进行合法性剖析，探明储备土地取得的合法依据，为土地储备工作提供法律支持。

据我国现行《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号）第8条规定，可纳入储备的土地包括：依法收回的国有土地，收购的土地，行使优先购买权取得的土地，已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地等。储备土地的取得方式亦可分为土地收回、土地征收、土地收购与行使优先购买权等，故本文针对前述不同的储备土地取得方式分别予以探析。

一、土地收回

土地收回主要是指国家以有偿或无偿的方式，依法对已出让或划拨的建设用地使用权进行收回的一种行为。因收回的对象主要有划拨土地和出让土地，故下文特针对二者分别讨论。

（一）划拨土地使用权的收回

1.基于客观事件的收回

据我国现行《土地管理法》第58条第1款第3项、第4项规定，“有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（三）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（四）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。” 

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第1款、第3款规定，“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。”“无偿收回划拨土地使用权时，对地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”

因此，当出现土地使用权人出现迁移、撤销、解散、破产，或者公路、铁路、机场等经核准报销以及其他原因停止使用划拨土地，市、县人民政府可作出《划拨土地收回决定书》，对地上建筑物、其他附着物酌情适当补偿。

但是在当前实务操作中，因历史原因存在地方政府将“生地”划拨给融资平台公司进行拆迁、安置、补偿、前期开发等，待“生地”变为“熟地”后，地方政府将划拨土地收回并出让，此时地方政府是否应当对融资平台公司进行补偿？笔者认为，可以将此种划拨土地收回的情形解释归为“其他原因”情形；并且政府补偿“地上建筑物、附着物”的缘由乃是土地使用者依法取得划拨土地后基于对政府合理地期待和信任，投入资金进行土地利用，修建建筑物或附着物；是故，融资平台公司依法取得划拨土地后，为实现对划拨土地的利用，投入资金成本对“生地”进行了一系列的前期开发行为，故同理根据目的解释，地方政府亦应根据融资平台公司前期所投入的成本费用进行适当补偿。

2.基于公共利益收回

据我国《土地管理法》第58条第1款第1项、第2款规定，“有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为实施城市规划进行旧城改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的；”“依照前款第（一）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第2款、第3款规定，“对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并依照本条例的规定予以出让。”“无偿收回划拨土地使用权时，对地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”

故而，市、县人民政府可根据城市建设发展需要和城市规划的要求，或者实施城市规划进行旧城改建，以及其他公共利益需要，依法收回国有土地使用权，并对土地使用权人给予适当补偿。

（二）出让土地使用权的收回

1.土地使用权期满的收回

据我国《土地管理法》第58条第1款第2项规定，“有下列情形之一的，由有关人民政府资源主管部门报经原批准用地的人民政府或有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（二）土地出让等有偿使用合同约定的使用期届满，土地使用者未申请或者申请续期未获批准的”。

《城市房地产管理法》第22条规定，“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期但依照前款规定未或批准的，土地使用权由国家无偿收回。”

因此，当土地使用权出让合同约定的使用期届满，土地使用者未申请或申请续期未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。

2.因土地使用权人违约而收回

据我国《土地管理法》第38条第2款规定，“在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。”

《城市房地产管理法》第26条规定，“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条规定，“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”

是故，当满二年未动工开发或者未按出让合同规定的期限和条件开发利用的，市、县人民政府可以因土地使用权人违约而无偿收回土地使用权，除非存在不可抗力或者政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发延迟等情形。

3.因公共利益等提前收回

据我国《城市房地产管理法》第20条规定，“国家对土地使用者依法取得的土地使用权在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条规定，“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。”

因此，国家仅在特殊情况下，基于公共利益的需要，提前收回土地使用者的土地使用权，并根据土地使用者开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。

二、土地征收

土地征收不同于土地收回，土地收回针对的是国有土地使用权，而土地征收的对象是集体所有的土地。在国家层面，虽然2012年8月28日民间专家学者曾经向国务院法制办公室寄交《集体土地征收补偿条例立法建议稿》，但时至今日，中央目前尚未出台统一适用的《集体土地征收补偿条例》。因此，目前土地征收主要适用我国《土地管理法》第44条至第49条的规定。

(一)土地征收的理由——“公共利益”

关于“公共利益”的界定，主要体现于我国《土地管理法》第45条第1款，“为了公共利益的需要，有下列情形之一的，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：（一）军事和外交需要用地的；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；（六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。”

我国《土地管理法》采取一种“概括式+列举式”的方法来对“公共利益”进行了明确的界定，并且采用法律保留的方式限定其他公共利益情形，并且相较《物权法》第42条第1款“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地”的概括式表述，在实务判断中更富操作性。

（二）土地征收的程序：“先补偿，后征收”

关于土地征收的程序问题，我国《土地管理法》第47条规定：

“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告实施。

县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。

多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。

拟征收土地所有权人、使用人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。

相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。”

我国新《土地管理法》第47条明确规定了“先补偿，后征收”的原则，从征收程序层面切实保障被征收人的实体权益。

（三）征收补偿范围

关于征收补偿范围的问题，我国《土地管理法》第48条第2款进行了明确的规定，“征收土地应当及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。”与此同时，该条亦将土地征收补偿的标准问题授权地方省级人民政府酌情制定。

故而，在土地储备工作中，仍需根据省级政府制定的补偿标准，以及地级市政府制定的征收补偿实施办法规定的具体数额（如有），具体测算和评估补偿数额，由县级以上人民政府支付给被征收人。

三、土地购买

土地购买乃指在土地二级、三级市场上，根据土地储备和供应计划，收购或在特定情形下行使优先购买土地使用权，增加储备土地的行为。因土地收购和行使优先购买权取得的土地，在行为本质上均属于土地使用权的购买，故本文将二者同放置“土地购买”项下讨论。

（一）土地收购

土地收购，即自然资源主管部门按法律的规定，通过市场交易的方式从土地使用者手中购回土地使用权。收购土地的过程中，土地使用权人与政府之间形成平等协商的关系，双方根据各自的意愿自主决定是否达成收购协议，属于一种民事法律行为，在行为性质上，不同于土地征收行为。

因此，土地收购所使用的法律依据因其行为性质乃是民事法律行为，故主要适用于我国现行民商事实体法的规定，诸如《民法总则》、《合同法》、《公司法》等法律，待我国《民法典》生效实施时，便自然是适用于我国《民法典》、《公司法》等法律的相关规定。

但是我国现行《土地储备管理办法》第9条规定，“收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经同级国土资源主管部门和财政部门确认，或地方法规规定的其他机构确认。”并且，由于土地储备机构在地位类似于国土资源主管部门的事务性辅助人，国土资源主管部门才是真正的土地出让协议的出让主体，故而，土地储备机构不能以自己名义与土地使用者签订土地收购协议，因此现行《土地储备管理办法》删除了前版本（2007年版）第13条中“根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同”的规定，土地使用权收购合同的适格收购主体应为国土资源主管部门。

（二）优先购买权

关于政府行使优先购买权的法律依据，主要体现于《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第26条，“土地使用权转让价格明显低于市场价格的，市、县人民政府有优先购买权。土地使用权转让的市场价格不合理上涨时，市、县人民政府可以采取必要措施。”

关于何谓“明显低于市场价格”，《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）中规定：“国有土地使用权转让，转让双方必须如实申报成交价格。土地行政主管部门要根据基准地价、标定地价对申报价格进行审核和登记。申报土地转让价格比标定地价低20%以上的，市县人民政府可行使优先购买权。”

此外，《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）中亦规定：“交易双方可通过土地二级市场交易平台等渠道发布和获取市场信息；可自行协商交易，也可委托土地二级市场交易平台公开交易；达成一致后签订合同，依法申报交易价格，申报价格比标定地价低20%以上的，市、县人民政府可行使优先购买权。”

故综上可知，当土地二级交易市场上，交易双方所申报的价格低于明显低于市场价格（即比标定地价低20%以上）的，市、县人民政府可行使优先购买权，对土地二级交易市场进行行政监管。