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责令改正的性质探析
来源:长沙总所 行政顾问部 发布时间:2023-07-28 点击量:

《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条第一款规定:“ 行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”我国很多法律都有责令改正的规定,如《产品质量法》第六十三条规定:“ 伪造产品产地的,伪造或者冒用他人厂名、厂址的,伪造或者冒用认证标志等质量标志的,责令改正,没收违法生产、销售的产品,并处违法生产、销售产品货值金额等值以下的罚款;有违法所得的,并处没收违法所得;情节严重的,吊销营业执照。”《农产品质量安全法》第六十八条规定“ 违反本法规定,农产品生产企业有下列情形之一的,由县级以上地方人民政府农业农村主管部门责令限期改正;逾期不改正的,处五千元以上五万元以下罚款:(一)未建立农产品质量安全管理制度:(二)未配备相应的农产品质量安全管理技术人员,且未委托具有专业技术知识的人员进行农产品质量安全指导。”“责令改正”或“责令限期改正”,是不是行政处罚?能不能以责令改正代替行政处罚?

案情简介:某有机肉牛养殖有限公司申请了商业用地,但是在经营过程中却开始建设住宅,相关部门发现了该公司的违法行为,于是向该公司送达了《责令整改通知书》,要求该公司在规定期限内完成整改。该公司认为行政机关的这一行为是行政处罚,该处罚影响到了自己的合法权益,于是向人民法院提起行政诉讼,请求撤销《责令整改通知书》,但是行政机关主张这一《责令整改通知书》只是行政命令。案件的争议焦点就是该《责令整改通知书》的法律定性。

第一种意见认为,责令改正即《责令整改通知书》是一种行政处罚。理由是:不同行政处罚的强度和功能不同。有的行政处罚具有较强的惩罚性质,行政机关要对当事人课以额外的义务,也就是说,除了迫使其承担一定的弥补性的违法后果之外,还要对其给予人身自由或者财产权益方面的剥夺或者限制。有的行政处罚则具有较强的补偿性质,也就是行政处罚并未课以当事人一定义务,而是促使其在能够履行义务时继续履行应当履行的义务或者通过其他方式达到与履行义务相同的状态。

第二种意见认为,责令改正即《责令整改通知书》不是一种行政处罚,而是一种行政行为。理由是:行政处罚的最重要的特征是其惩罚性,而非补偿性。在相当多情况下,责令改正的行为具有教育性,也就是责令改正是要求行政相对人有错必纠,对任何违法行为不管是否需要处罚,首先必须要求纠正。责令改正还具有救济性的特征,是一种救济性措施,救济性措施是指恢复被侵害的权利秩序或为使侵害不再继续而对违法者采取的措施。

笔者同意第二种意见。行政处罚,是指行政主体依据法定职权和程序对违反行政法规范的公民、法人或者其他组织给予行政制裁的行为,其目的在于通过减损或剥夺违法行为人特定权益以示对其违法行为予以惩戒。行政处罚具有制裁性,法律规定的常见表现形式如;警告、罚款等。责令改正或者限期改正违法行为,是指行政主体责令违法行为人停止和纠正违法行为,以恢复原状,维持法定的秩序或者状态,具有事后救济性。责令改正符合行政决定中的行政命令的属性。行政命令是行政主体依法要求相对人进行一定的作为或不作为的意思表示。行政命令具有强制力,它包括两类:一类是要求相对人进行一定作为的命令,如命令纳税、命令外国人出境;另一类是要求相对人履行一定的不作为的命令,称作为禁(止)令,如因修建马路禁止通行,禁止携带危险品的旅客上车等。从实质上理解,行政命令是行政主体的一种强制性行为,只存在于行政处理行为之中,与行政检查、行政决定和行政强制执行相联系,并且相互衔接。它的特征是:(一)行政命令由有权发布命令的行政主体作出;(二)行政命令属于行政主体的一种处理行为,表现为要求相对人进行一定的作为或不作为;(三)行政命令是要相对人履行一定的义务,而不是赋予相对人一定的权利;(四)行政命令是为相对人设定的行为规则,属于具体规则,表现在特定时间内对特定事或特定人所作的特定规范;(五)相对人违反行政命令,可以引起行政主体对它的制裁;(六)行政命令是依法或依职权作出的。

行政处罚只是保证法律实施的一种手段,不是目的。对违法行为给予处罚,目的在于维护社会秩序。能不能以责令改正代替行政处罚?不能。我们都理解不能“以罚代刑”,因为这种情况涉嫌渎职。同样,也不能“以责令改正代替行政处罚”,应当予以行政处罚的,不能责令改正而不罚。在对违法行为人给予行政处罚的时候,要同时责令行为人改正违法行为,不能以罚了事,让违法行为继续下去。否则就使行政处罚成了违法行为的“通行证”,这是要绝对禁止的。

实践中,个别行政机关把责令改正与行政处罚相混淆。《中华人民共和国行政处罚法》第九条规定:“行政处罚的种类:(一)警告、通报批评;(二)罚款、没收违法所得、没收非法财物;(三)暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件;(四)限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业;(五)行政拘留;(六)法律、行政法规规定的其他行政处罚”,该条规定的行政处罚的种类中未包含“责令改正”。我国并没有统一的行政程序法或行政监管法,因此,责令改正等行政行为散见于众多实体法中。对于责令改正的性质,其属于一种具体的行政行为,通常认为其属于行政命令。有观点认为责令改正属于行政处罚或行政强制措施,这都是不正确的。责令改正在行政执法过程中有着重要作用,法律上有规定,客观上有需要,应该重视责令改正的使用。责令改正体现的是行政执法中“处罚与教育相结合的原则”。为使违法当事人很好地改正违法行为,行政机关也有责任帮助一些自我整改有困难的行政相对人,为他们提供支持和服务,使之尽快完成整改。


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