《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（国办函〔2025〕84号，以下简称“84号文”）以“分类处置、精准施策”为核心，提出通过专项债赋能、绩效挂钩、机制创新等举措，推动万亿级存量PPP项目规范提质；同时也提出“经充分论证确需解约的，双方要依法协商、严格履行解约程序，政府方要选择优质企业接续实施，防止项目停摆烂尾，严防公共服务供给断档。”过去PPP快速发展阶段，不少地方政府将PPP简单视为“融资工具”，部分项目存在前期论证不充分、过度包装、边界不清、回报不合理等问题。叠加融资环境收紧、财政支付压力加大、市场需求变化等因素，大量存量PPP项目陷入建设停滞、运营困难、收支倒挂、纠纷频发的困境。对确已无法持续、低效无效、存在重大风险的项目，依法依规、稳妥有序提前终止，既是及时止损，也是盘活资源、防范风险、保障公共利益的必要举措。

一、提前终止低效PPP项目的必要性

（一）地方政府层面

1.减轻中长期财政支出责任。完全政府付费类PPP项目往往无实质运营，且约定回报率偏高，完全需要靠政府付费维持运营。通过提前终止，政府方可通过统筹运用一般债券、专项债券等资金支付提前终止的相关价款，从源头减轻中长期财政支出责任，降低财政履约风险。

2.避免财政资金无效沉淀。对推进缓慢、分期建设或子项目未开工的项目，继续实施只会持续消耗政府前期投入和行政资源。提前终止可使政府将有限的财政资源聚焦于具有实际收益、能够尽快完工的优质项目，提高财政资金的使用效率。

3.维护营商环境与政府形象。部分PPP项目长期停滞，社会资本方无法退出，金融机构贷款形成坏账，诉讼纠纷此起彼伏。通过提前终止对项目进行妥善处置，能够表明政府依法履约、尊重契约的态度，为新的投资合作扫清障碍。

（二）社会资本方层面

1.缓解资金压力，改善现金流状况。对于项目建设期或运营期资金紧张的社会资本方而言，提前终止低效PPP项目，能够立即回笼资金，有效缓解流动性压力。

2.聚焦主业，优化资产结构。提前终止低效PPP项目，使社会资本方能够从亏损或低效项目中抽身，将资金、管理和人力资源重新聚焦到核心业务领域。

（三）金融机构层面

1.有效化解不良贷款风险。对于存在社会资本方资金链断裂风险的PPP项目，金融机构面临贷款无法回收的风险。提前终止后，补偿款优先用于清偿银行贷款，能够避免贷款长期沉淀形成坏账。

2.提供新增信贷空间。随着低效PPP项目的退出，金融机构可重新评估地方政府债务水平和区域信贷环境，将有限的信贷资源投向更具发展前景的项目。

（四）公共利益层面

1.防止项目停摆烂尾，保障公共服务不断档。在污水处理、垃圾处理、供热等涉及民生的公共服务领域，项目长期停摆将直接影响公众利益。提前终止并完成资产移交后，政府方可选择更专业、更有实力的实施主体接管运营，确保持续、稳定、高效地向公众提供服务和产品。

2.消除“半拉子”工程的负面影响。对于推进缓慢、分期建设或子项目未开工的项目，通过提前终止并清算，可以避免项目长期处于“既不终止也不推进”的悬空状态，消除其对城市形象、土地资源和社会信心的负面影响。

二、建议优先考虑提前终止的存量PPP项目

（一）不符合新机制政策方向的项目

1.未达到84号文及各地配套政策的开工要求，在2024年底前未开工或在2026年6月底前仍未复工的项目。此类项目原则上不能再采用PPP存量项目模式实施，已不具备政策合规基础，继续保留只会增加整改成本与合规风险，宜尽早终止。

2.不符合PPP新机制“能经营、不补贴、重绩效、防隐性债务”导向的项目。此类项目建设成本和运营成本仍高度依赖政府补贴、无法实现使用者付费平衡，应当评估是否提前终止后转为其他实施模式。

3.前期论证不实、支出责任未纳入财政预算、承诺固定回报、保底收益、变相融资等不合规的项目。此类项目可能面临清库、审计、追责风险，建议提前终止。

（二）建设停滞或难以实现原定合作目标的项目

1.项目融资落地困难、资本金不到位、债务违约，社会资本方已不具备继续投资建设能力的项目。

2.项目进度严重滞后，核心条件发生重大变化，即便压缩工期、调整范围、优化方案，仍不具备落地条件，继续实施只会成本更高、风险更大的项目。

3.项目长期停工、且无明确复工计划，无资金保障、无实施主体推进，事实上已终止的项目。

（三）财务不可持续的项目

1.建设内容与实际需求严重脱节的项目。原规划过度超前、人口与流量支撑不足、功能定位过时，建成即闲置、建成即亏损，无实施必要。

2.项目市场预期与实际严重不符的项目。运营收益远低于预期，无法覆盖运营成本与债务本息，持续运营必亏损。

3.政府方长期拖欠费用的项目。企业难以持续运营，项目陷入“政府付不起、企业干不下去”的死循环。

（四）存在重大违约或合作基础丧失的项目

1.社会资本方重大违约，经催告后未能补救的项目。如存在资本金不到位、擅自停工、运维不达标、安全生产重大隐患、转包违法分包等严重违约行为，经催告、约谈、处罚后仍不纠正。

2.政府方重大违约的项目。如擅自调整建设内容、未及时付费、强行干预项目、擅自变更核心条件，导致社会资本合法权益受损，难以继续合作。

3.双方就投资、回报、付费、违约责任等陷入长期纠纷，项目停滞、资产闲置、损失持续扩大，已无协商合作基础。

三、决定提前终止前的综合考量

在判断具体项目是否需要提前终止时，建议逐项核查以下维度：

1.政策合规维度：项目是否符合84号文及各省配套政策的要求，是否存在违规或退库风险；

2.项目进展维度：项目是否按期开工、施工进度是否正常、是否存在长期停工风险、2026年6月底前能否复工；

3.财务可持续维度：项目收益是否能覆盖成本、政府付费是否稳定、社会资本方资金链是否安全；

4.合同履行维度：是否存在重大违约、经催告后能否补救、双方能否继续维持合作基础；

5.公共利益保障维度：项目终止后公共服务如何接续、民生保障如何落实。

需特别提请注意的是，PPP项目提前终止程序复杂，涉及终止事由确认、违约责任认定、项目清算、资产移交、债务处置、社会资本方退出等各个环节，极易产生争议。双方需严格履行解约程序，在平等协商的基础上制定实际可行的终止及后续处理方案，做实资产评估、财务审计、法律审核等工作，必要时，可依法通过诉讼予以解决。