1 引言

最近某些事件引发了公众对政府信息公开相关问题的关注，比如到底哪些信息属于政府信息公开的范畴？应该向什么机关或部门申请信息公开？如果申请公开未得到满意答复应如何寻求救济？针对上述问题，笔者结合自身长期服务于行政机关的实践经验，以公民向国资监管机构申请政府信息公开继而引发行政复议及行政诉讼为视角，发表个人观点。如有不足之处，敬请不吝赐教。

2 某公民向国资监管机构申请政府信息公开真实案例（部分改编）

2.1 案件背景

某市级国资监管机构A（以下简称A机构）收到某公民B提出的政府信息公开申请，要求公开A机构保存的其所监管的国有企业C（以下简称C公司）近5年内聘请法律顾问相关费用清单的备案文件。A机构经审查认为该信息不属于《政府信息公开条例》第二条规定的信息公开范畴并予以答复。申请人B不服该答复，故向A市所在的省级国资监管机构D（以下简称D机构）提出行政复议申请，D机构经审查决定不予受理。申请人B继而向A市人民政府提出行政复议申请，A市人民政府受理了该行政复议申请，并做出维持决定，申请人B仍然不服，遂向法院提起行政诉讼。

2.2 国资监管机构是否等同于一般行政机关？其具体的行政职能应如何确定？

笔者认为，国资监管机构是本级人民政府的直属特设机构，不同于一般的行政机关，并不履行社会公共管理职能。其具体的行政职能应以本级人民政府公布的“三定方案”为准。

《中华人民共和国企业国有资产法》第十一条规定：“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。”《企业国有资产监督管理暂行条例（2019）》第十二条第二款规定：“省、自治区、直辖市人民政府国有资产监督管理机构，设区的市、自治州级人民政府国有资产监督管理机构是代表本级政府履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构。”第七条第二款规定：“国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责。”

由此可知，国资监管机构是本级人民政府的直属特设机构，不同于财政、审计、发改等政府组成部门，国资监管机构并不履行社会公共管理职能，仅根据本级人民政府的授权，依法对国家出资企业履行出资人职责。在本案中，A机构应依据A市人民政府的授权，对A市政府出资企业履行国有资产出资人职责，其具体职能应以A市政府公布的“三定”方案（如《某级人民政府关于印发某国资委主要职责内设机构和人员编制规定的通知》）内容为准。

2.3 公民B申请的信息是否属于A机构应公开的政府信息范畴？

笔者认为，公民B所申请的信息不属于A机构应公开的政府信息范畴。

根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”

首先，由于A机构为政府的直属特设机构，并不履行社会公共管理职能，仅根据国资监管相关法律规定，对国家出资企业履行出资人职责。结合本案，即使A机构曾经对其监管的C公司近五年来聘请法律顾问相关费用清单进行备案，该行为亦是国有资产出资人对其所出资的企业进行监督管理的内部行为，不属于行政管理行为。此过程中所形成的信息，并不是在履行行政管理职能过程中所制作或者获取的信息，而是A机构在依法履行国有资产出资人职责的过程中产生的信息。

其次，最高人民法院办公厅《关于以行政复议相关案由诉国资委是否属于行政诉讼受理范围意见的复函》（法办函[2019]90号）中明确：“除非国资委做出了产权界定行为，否则不宜作为行政诉讼被告主体”。结合本案，A机构并未做出产权界定的行为，故不宜作为行政诉讼被告主体。

最后，C公司聘请法律顾问的行为，是国有企业的自主经营行为，本质上属于民事法律行为，不具有任何行政行为的性质。无论该信息公开与否，均不会对申请人的实体权利义务产生任何影响。因此，即便存在相关备案信息，该信息也不属于《政府信息公开条例》第二条中所规定的政府信息。

综上所述，笔者认为B所申请的信息不属于《政府信息公开条例》第二条中规定的政府信息。

2.4 D机构作为省级国资监管机构，是否具有受理行政复议的职能？

笔者认为，D机构不具有受理行政复议的职能。

根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”

A机构并非人民政府的工作部门，而是人民政府的直属特设机构，应根据A市政府的授权，对A市政府出资的企业履行国有资产出资人职责。《企业国有资产监督管理暂行条例（2019）》第十二条第三款明确规定：“上级政府国有资产监督管理机构依法对下级政府的国有资产监督管理工作进行指导和监督。”由此可知，A机构的上一级主管部门有且仅有A市人民政府，而D机构作为省级国资监管机构，与A机构之间并不存在管理与被管理的行政关系，仅存在国资监管机构之间业务指导和监督的关系，即D机构并非A机构的上级主管部门，故D机构不具有受理A机构行政复议的职能。公民B应当向A机构的上级主管部门即A市人民政府提起行政复议。

2.5 A市人民政府做出维持原行政行为的复议决定后，公民B仍旧不服，应采取何种救济手段？

笔者认为，公民B可以A机构及A政府为共同被告，向A机构所在地人民法院或A市政府所在地人民法院提起行政诉讼。

《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条规定：“行政案件由最初做出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，做出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，做出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”

3 其他国资监管机构信息公开纠纷行政诉讼典型案例分析

3.1  L某与C市国资委政府信息公开纠纷案二审行政判决

案件事实：

L某于2019年8月29日向C市国资委申请公开关于《（原C市机床厂）自管住宅承租人补偿安置方案的补充安置方式》的审批文件。C市国资委于2019年9月10日做出《政府信息不予公开告知书》，内容为：“经查，你申请公开我委对《补偿安置方式》的审批文件，根据《政府信息公开条例》的相关规定，不属于政府信息公开范畴。”L某不服该答复，故向C市政府申请行政复议，C市政府做出维持决定。L仍不服，故诉至法院。

争议焦点：

C市国资委关于《补偿安置方式》的审批文件是否属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所规定的政府信息范畴。

法院观点：

政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。结合本案，A机构在推进企业改制的过程中，针对因改制造成的原C市机床厂职工一直居住但未取得房屋产权证的单位自建房在被政府征收时制定《补偿安置方式》的行为，属于企业内部行为。C市国资委作为本级国资监管机构，是C企业唯一的出资人，其对《补充安置方式》的审批行为属于履行出资人职责的行为，是内部监督管理行为，该行为没有行使社会公共管理职能。故C市国资委在对国家出资企业履行出资人职责过程中形成的审批文件不属于上述第二条规定的“在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。

3.2  Z某与B市国资委信息公开纠纷案一审行政判决

案件事实：

Z某于2015年1月30日向B市国资委提交了政府信息公开申请，要求公开B市房地产开发公司的国有资产占有产权登记表及该公司向市国资委申办企业国有资产产权登记提交的批准设立企业的文件、验资报告、非货币性资金投资的资产评估报告备案文件。B市国资委认为Z某申请公开的信息不属于政府信息，故依据《政府信息公开条例》第二条予以答复。Z某不服该答复，故向法院提起诉讼。

争议焦点：

B市房地产开发公司的国有资产占有产权登记表及该公司向市国资委申办企业国有资产产权登记提交的批准设立企业的文件、验资报告、非货币性资金投资的资产评估报告备案文件是否属于应予公开的政府信息。

法院观点：

根据《中华人民共和国企业国有资产法》第六条：“国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责。”根据《企业国有资产监督管理暂行条例》第七条第二款：“国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责。”在本案中，Z某所申请公开的信息，是在市国资委在国有资产产权登记行为中产生的，该行为是市国资委代表市政府对所出资企业履行出资人职责的行为，并非行政管理职责的范畴，故在此过程中制作或者获取的信息不属于《政府信息公开条例》所称的政府信息，Z某的起诉不属于人民法院受案范围，依法应予驳回。

3.3  G某与H省国资委信息公开纠纷二审行政判决

案件事实：

2018年8月10日，G某向H省国资委提出政府信息公开申请，要求公开某企业改制时职工身份置换补偿方案内容、补偿法律和政策依据、补偿具体标准、发放情况等。H省国资委于2018年8月28日做出政府信息公开答复书，认为G某申请的信息不属于《政府信息公开条例》第二条所规定的政府信息，G某不服并向H省人民政府申请行政复议，H省人民政府受理后做出维持决定。Y某仍然不服，遂诉至法院。

争议焦点：

某企业改制时职工身份置换补偿方案及相关材料是否属于H省国资委在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。

法院观点：

2000年，H省某工厂改制为某企业，是为建立现代企业制度而进行的债转股，不涉及职工安置问题，其中用于职工进行身份置换的补偿金4100万元及其折抵后由工会代持的股份，尚未量化到个人，H省国资委在审批过程中未获取该信息，更遑论记录和保存。随后，H省国资委告知G某其申请的不属于《政府信息公开条例》第二条中所规定的“行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”，并建议G某依据厂务公开相关规定向某公司咨询，并提供了相关人员的联系方式。H省国资委的回复符合相关法律法规规定，已依法履行了政府信息公开义务。上诉人诉请H省国资委重新履行信息公开义务，撤销涉案《行政复议决定书》的诉讼请求，无事实及法律依据，本院不予支持。

4 结语

国资监管机构是依据本级人民政府授权，履行国有资产出资人职责的直属特设机构，其特殊的单位性质决定了国资监管机构并不履行社会公共管理职能。国资监管机构在履行出资人职责的过程中产生的信息，通常不能被认定为《政府信息公开条例》第二条所规定的“在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。

在实践中，许多公民向国资监管机构申请信息公开的初衷并不是单纯的为了获取政府信息，而是希望通过发起政府信息公开之诉了解相关国企的动态信息，或是通过政府信息公开之诉直接与国资监管机构领导人对话，间接解决在国企改革改制中出现的一些遗留问题。

律师作为社会主义法治国家法律职业共同体中的一员，在代理有关国资监管机构信息公开纠纷案件的过程中，既要依法依规维护当事人的合法权益，又要成为原被告之间沟通的桥梁。在解决政府信息公开案件的同时，尽力化解案件背后的纠纷。在解决纠纷的过程中践行社会主义法治，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。